Avec la crise énergétique, la « sobriété » est entrée dans le champ de l’urgence. Les changements de comportements et les évolutions du modèle productif à opérer sont tels, que l’ensemble des leviers d’action de l’État sont fortement sollicités. Parmi ceux-ci, « l’État actionnaire » : pour en comprendre les ressorts, nous avons interrogé Francis Rol-Tanguy. Haut fonctionnaire (à la retraite), son parcours – dans les secteurs du transport, de l’énergie ou de l’écologie – l’a conduit à régulièrement représenter ou côtoyer l’Etat actionnaire. Réalisé avant l’annonce par le gouvernement du lancement prochain d’une offre publique d’achat d’EDF, cet entretien éclaire un champ de l’action publique pas toujours bien connu.

Vraiment Vraiment : Dans quels secteurs l’État est-il aujourd’hui le plus actif en tant qu’actionnaire ?

Francis Rol-Tanguy : Lorsque l’on regarde ce qu’il reste de participations de l’État dans des entreprises, elles se situent, en volume, essentiellement dans le champ du ministère de la Transition écologique, autour des transports et de l’énergie. Ces deux secteurs représentent près de 80 % des participations de l’État, à la fois en montant financier et en importance stratégique.

VV : Au-delà même des secteurs, c’est le rôle de l’État comme financeur de l’économie et gestionnaire d’actifs stratégiques qui n’a cessé d’évoluer au gré des soubresauts de l’histoire politique et économique du XXe puis du XXIe siècle. Selon vous, quelle est la dernière évolution notable de la doctrine de l’État actionnaire ?

F. R-T : L’évolution qui me semble la plus importante au cours des vingt dernières années, c’est la création de l’Agence des participations de l’État (APE), en 2004. Nous arrivons au terme d’un processus de refonte de la doctrine de l’État en matière de participation.

Nous sommes passés, en quelques années, d’une doctrine et d’un partage des compétences entre les ministères dits techniques et le ministère des Finances à un rôle quasiment réservé à l’APE, à une doctrine financière de la gestion des participations de l’État en tant qu’actionnaire. Désormais, cette doctrine est incarnée pleinement par l’APE. 

VV : Qu’entendez-vous par doctrine financière ?

F. R-T : Jusqu’à la création de l’APE, le débat était équilibré entre des réflexions stratégiques du côté des ministères techniques et une réflexion financière du côté du ministère des Finances. Aujourd’hui, je trouve cette réflexion stratégique pour le moins assez faible, pour ne pas dire pire…

VV : C’est-à-dire ? Qu’est-ce qui caractérise cette faiblesse de réflexion stratégique de l’État actionnaire ?

F. R-T : Je constate qu’il n’y a pas un vrai comportement d’actionnaire, mais un comportement souvent très politique. Prenons l’exemple d’EDF : ce qui a été décidé à propos de l’entreprise publique, qui doit vendre davantage de sa production à un prix défiant toute concurrence au nom du dispositif d’Accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH), n’est pas un comportement d’actionnaire. C’est un comportement politique pour éviter que les concurrents d’EDF ne se cassent la figure. Naturellement, il faut essayer de protéger les participations de l’État et de faire monter le cours des entreprises qui ont un statut de société anonyme. Mais lorsque c’est coté en bourse, nous n’avons pas un vrai comportement d’actionnaire ! Nous sommes dans cette ambiguïté là… On reste dans une sorte de capitalisme d’État où, de temps en temps, la politique vient interférer, tandis que le reste du temps on laisse faire le management.

VV : Mais alors quelle place accorder au management de l’entreprise ? N’est-ce pas précisément le rôle de l’actionnaire – en l’occurrence l’État – de faire entendre sa voix pour mener à un renouvellement du management lorsqu’il ne lui donne plus satisfaction ?

F. R-T : L’histoire d’EDF est éloquente. On voit bien que, dans les dernières décisions prises, il y a un vrai désaccord entre le management et l’actionnaire. On est face à une décision de l’État actionnaire qui est franchement contraire à l’intérêt de l’entreprise. Il est donc relativement normal que le management se fasse entendre. Pourtant, dans le même temps, cela contribue à créer une crise de confiance qui est tout de même très préjudiciable à l’entreprise.

À l’inverse, sur les questions que j’évoquais précédemment, pour lesquelles je m’étonne d’une absence de réaction de l’actionnaire, si ça conduit à un désaccord avec le management, alors il faut changer de management. Là on serait dans un vrai propos d’actionnaire ! Mais ce n’est pas le cas aujourd’hui.

VV : Pour l’actionnaire, s’opposer au management sur la durée peut aussi se révéler contre-productif, voire mettre en jeu la survie de l’entreprise. Cela pose clairement la question de l’alignement des visions du management et de l’actionnaire, et on voit alors bien à quel point une dissonance peut desservir la mission d’intérêt général…

F. R-T : Il est clair qu’on ne fait pas non plus évoluer une entreprise contre l’avis de son management, ça c’est une règle quasi-immuable. J’ai vu de mes yeux le processus qui a conduit à la création d’EADS, dorénavant Airbus. Conduire un tel processus ne peut pas se faire contre le management. 

De la même manière, j’ai vu toutes les discussions qui ont fini par aboutir au découpage d’Areva et à la reprise par EDF de la partie de l’entreprise dédiée à la construction de nouvelles centrales nucléaires. Ces discussions m’ont parues pendant longtemps lunaires, parce que totalement opposées au management d’Areva. Le management a un vrai rôle à jouer, il ne s’agit pas simplement pour l’actionnaire de dire : “je change les têtes, ça suffit !” Si on veut de la continuité au sein d’une entreprise, publique comme privée, il y a une vraie attention à porter au management.

VV : D’ailleurs, pour EDF, cela ne se limite pas à des questions de management…

F. R-T : Oui… Et il y a des choses qui me sidèrent dans le comportement de l’Etat actionnaire à propos d’EDF. Les difficultés du modèle EPR sont désormais assez claires. Là, j’enfonce une porte ouverte, tout le monde constate que plus ça va, plus c’est cher. Mais cela n’empêche pas EDF d’annoncer un nouveau modèle. Or, on sait bien d’expérience que plus c’est gros, plus ça pose de problèmes et plus c’est invendable à l’étranger, parce que pour ça il faut avoir un réseau dont très peu de pays disposent. Il ne suffit pas de le produire, il faut le distribuer et le vendre. Le seul produit qui pourrait avoir une chance de fonctionner à l’international, c’est un réacteur de 1000 MW. Mais on a fait le choix d’un réacteur de 1650 MW et on laisse faire, alors que seules la Russie ou la Chine pourraient être acheteurs.

Sur un sujet aussi complexe que celui-ci, doté d’une forte dimension internationale, on permet à EDF d’inventer une solution franco-française… Mais ça n’a jamais fonctionné comme ça le nucléaire ! L’EPR existe parce qu’il a été coproduit par Areva et Siemens. Imposer à EDF de dire « vous n’allez pas faire un 1650 MW, sinon il n’y a pas de marché international », ça ce serait un comportement d’actionnaire. Il s’agit de soulever des questions comme celle-là. Mais un comportement d’actionnaire, ce n’est pas de laisser le management faire ce qu’il veut… À l’inverse, on va imposer de vendre encore plus d’énergie nucléaire à un prix cassé à ses propres concurrents. Ce n’est pas un comportement d’actionnaire ! Là, en l’occurrence, on ne peut que souscrire à la protestation du management.

VV : Mais alors où se situe le nœud du problème ? Du côté du conseil d’administration d’EDF et des représentants de l’État ? Du côté politique ? 

F. R-T : Le nœud du problème, pour moi, c’est justement qu’il manque cette parole que je qualifie de stratégique, qui vient porter un point de vue technique par rapport à des équations strictement financières. Tous ces sujets, qu’il s’agisse par exemple de choisir si l’on fait des futures centrales nucléaires surdimensionnées ou, au contraire, plus petites, ne relèvent pas, à ce jour, du domaine de l’APE. Ce n’est pas une critique vis-à-vis de l’APE, ce n’est pas dans ses attributions. Mais alors, soit on transforme cette institution pour lui donner cette capacité, soit on va la chercher là où elle devrait être, notamment du côté de la direction générale de l’Énergie et du Climat (DGEC).

VV : Selon vous, quelle voie serait préférable ? Où devrait être abritée cette compétence stratégique et technique ?

F. R-T : J’estime que les deux voies sont envisageables. Pour la seconde, cela impliquerait de (re)donner des moyens à la direction générale de l’Énergie, mais elle n’en a, aujourd’hui, ni le pouvoir ni la capacité. Je constate surtout que cette parole experte n’existe presque plus au sein de l’État. Ce qui conduit alors à laisser des responsabilités au management qui ne devraient pas être forcément celles du management. Il y a des décisions ou des orientations politiques qui vont bien au-delà de la responsabilité de la direction.

J’observe la même chose dans le secteur des transports avec des entreprises comme la SNCF ou la RATP. Pour que l’État conserve une certaine forme de contrôle, encore faut-il que les compétences soient présentes dans les directions générales comme celles des Transports ou de l’Énergie, au sein des ministères concernés. Or, on peut en douter aujourd’hui. Il ne s’agit pas simplement d’imposer un point de vue dans des arbitrages politiques, il s’agit avant tout de savoir le construire. Si vous allez à la direction générale de l’Énergie, les vrais spécialistes du nucléaire, aptes à discuter avec les directeurs techniques qui sont en face, comme par exemple avec le directeur de la stratégie d’EDF… ces spécialistes se comptent sur les doigts d’une main.

VV :  On se retrouve dans une situation où l’Etat est dépossédé de compétences techniques primordiales, ce qui va jusqu’à mettre en péril sa capacité à éclairer une stratégie indépendante… À quoi est dû ce manque de compétences du côté de l’État, selon vous ? Comment retrouver cette capacité déterminante au vu des décisions de long terme qui doivent être prises tant dans le secteur de l’énergie que des transports ?

F. R-T :  Je me demande constamment ce qui pourrait faire que, demain, l’État se redonne les moyens et une capacité d’avoir des échanges stratégiques avec les grandes entreprises dans lesquelles il possède des participations, au-delà des ratios financiers, avec comme objectif de défendre le bien commun que l’État possède dans ces entreprises au travers de son actionnariat. Ce n’est clairement pas facile.

Pour poursuivre sur le secteur de l’énergie, la direction générale de l’Énergie est bien évidemment le produit d’une histoire. Pour ce qui est du nucléaire, on a transféré beaucoup de compétences à l’Autorité de sûreté nucléaire au fil du temps. Ce qui prouve que nous disposons toujours de ces compétences sur notre territoire ! On pourrait donc tout à fait envisager de reconstituer ce capital de compétences au sein de l’État, si la volonté politique était là.

Mais une chose est sûre : dès lors que l’on parle de ressources humaines, il n’y a pas de bouton magique. Quand les gens – en l’occurrence les ingénieurs et experts – s’aperçoivent qu’ils n’ont aucun rôle, sauf de façade, au sein de l’État, ils partent faire autre chose. Si on veut reconstituer des compétences, ça prendra forcément du temps, ça ne se fera pas d’un claquement de doigts.

Il faut, pour commencer, redonner un vrai rôle à jouer aux ingénieurs et spécialistes au sein de l’État. En matière d’énergie – c’est quand même l’un des secteurs les plus stratégiques – nous sommes dans un système qui a été habitué à fonctionner en disant « avec 3 raffineries et 17 sites nucléaires, j’ai ce qu’il me faut pour fournir 80 % de l’énergie, et le reste c’est pas grave… ». Nous n’avons que peu de spécialistes des énergies renouvelables qui peuvent être de vrais interlocuteurs pour ceux qui font le solaire ou l’hydraulique aujourd’hui. Même les appels d’offres en matière d’énergies renouvelables sont sous-traités à la Commission de régulation de l’énergie, dont ce n’est absolument pas le métier ! Donc on la paie pour traiter les appels d’offres. Ça montre à quel point l’administration est réduite…

VV : L’est-elle seulement dans le secteur de l’énergie ou ce constat s’applique-t-il aux autres secteurs dans lesquels l’État possède des participations ?

F. R-T : On pourrait évoquer, dans le secteur des transports – autre secteur phare des participations de l’État –, la situation d’Air France. La direction générale de l’Aviation civile s’interdit toute réflexion stratégique et délègue à l’APE la redéfinition du secteur aérien. Pourtant, le moins que l’on puisse dire, c’est que c’est une bonne question, très stratégique ! Évidemment, les réponses ne sont pas évidentes. Alors oui, on a sauvé financièrement Air France parce que ça s’appelle Air France… mais ça va être permanent, on va constamment devoir remonter le capital d’Air France. 

Je peux comprendre le choix politique qui consiste à dire « je ne laisserais pas mourir Air France ». Mais enfin, avec quelle stratégie derrière ? Les impasses stratégiques sont exactement les mêmes que celles que l’on a vu il y 10 ans, ça n’a pas changé. Mais les bonnes voies stratégiques, on les connaît. Ce sont soit des alliances, voire des fusions, avec des compagnies du Golfe, soit un vrai projet européen, ambitieux. La France a les moyens d’injecter 1 ou 2 milliards par an pour que la compagnie survive. Mais à quoi bon ?

VV : La solution pourrait donc, selon vous, venir de l’Europe ?

F. R-T : Il y a l’idée que tout pays digne de ce nom devrait avoir une compagnie aérienne. Mais quand vous voyez les histoires d’Alitalia en Italie… Ça fait 20 ans que l’État italien continue à y injecter de l’argent. Alors, oui, la situation est pire que celle d’Air France. Mais la question centrale est en effet celle de la création d’un vrai opérateur européen, capable de rivaliser à l’international. Air France et Lufthansa sont des ennemis historiques, d’accord, mais nous avons bien réussi à nous allier dans la construction aéronautique !

VV : Les administrateurs d’une entreprise sont censés participer activement à la définition de sa stratégie de moyen et long terme. Cette impulsion qui mènerait à un projet européen pourrait-elle donc venir des administrateurs représentants de l’État, généralement de fins connaisseurs du secteur concerné ?

F. R-T : Sans doute en théorie, mais mon expérience personnelle récente en la matière n’est pas très encourageante. Je vais m’appuyer sur deux exemples. Commençons avec la SNCF : ce qui m’a le plus frappé sur la dernière période, en tant qu’ancien administrateur de la SNCF, c’est la réforme de l’entreprise avec notamment la transition du statut d’établissement public de caractère industriel et commercial (EPIC) à celui de société anonyme (SA). De ce fait, il a fallu réattribuer des postes d’administrateur aux représentants de l’État au conseil d’administration de la nouvelle SA. Décision a été prise de se séparer de tous ceux qui pouvaient prétendre avoir une bonne connaissance du secteur ferroviaire, dont je faisais partie. Il n’y en a plus un seul. J’avoue être tombé de mon armoire, nous n’étions pas du tout au courant. Et le fait que je n’y ai pas été reconduit n’a pas été un cas isolé. Mais surtout, quasiment tous ceux qui ont été nommés n’avaient pas de réelle connaissance du secteur, de son économie et de son histoire… Les nouveaux nommés étaient dans le service public ou au sein de l’entreprise, ce qui bien entendu a une dimension positive, je ne dis pas le contraire. Mais enfin…

Comme je le disais plus tôt, il est important de redonner toute sa place au management stratégique, et pour cela les administrateurs comptent. La façon dont on les choisit, dont ils exercent leur rôle et leur capacité de dialogue avec le management… tout cela est déterminant.

Mon deuxième exemple, c’est celui de la « confrontation » entre Areva et EDF, avant qu’Areva n’explose parce qu’on avait changé à la fois de président et de directeur général. Dans les discussions, avant que cet événement ne se produise, l’un des administrateurs était à la fois administrateur d’Areva et d’EDF. Ce n’était pas n’importe qui et, dans l’État, les statures personnelles comptent aussi. C’est notamment grâce à cette stature et à son expertise qu’il avait les 2 mandats. Cet administrateur a rapidement fait remarquer que d’un côté l’intérêt d’EDF était de prolonger ses centrales, tandis que l’intérêt d’Areva était d’en construire… Il fallait donc bien que l’État actionnaire, à un moment donné, trouve l’équilibre nécessaire entre les deux. Cet administrateur était pourtant le seul à mettre sur la table ce sujet hautement stratégique. Il est certain que l’actionnaire qui se contente de regarder seulement les chiffres d’EDF va faire le choix de prolonger les centrales, alors que l’actionnaire d’Areva, lui, souhaiterait obliger la construction de nouveaux réacteurs. Il y a donc là un arbitrage stratégique à faire et c’est le rôle des administrateurs de soulever ces sujets en conseil d’administration.

VV : Mais encore faut-il qu’ils puissent le faire. Mais vous sembliez dire que c’est un exercice de plus en plus compliqué ?

F. R-T : Oui, les administrateurs doivent jouer ce rôle stratégique. Mais franchement, je trouve, de ce que j’en ai vu dans la dernière période, que la fonction au sein des entreprises publiques a été vidé d’une partie de son sens. Et ça alors que les administrateurs peuvent être un pont entre le management et les actionnaires – en l’occurrence l’État. Si la personne est reconnue dans le domaine, ça peut être un facteur d’échange, y compris avec les syndicats et le personnel.

Toutes ces grandes entreprises publiques sont issues d’une culture technique. Alors, on peut dire aux hauts fonctionnaires « vous êtes dépassés », mais à un moment, il faut aussi reconnaître que la culture de la maison est une culture technique. On peut dire : « j’aimerais mieux que ce soit une autre culture qui prime », mais une fois qu’on l’a dit, ça c’est bon pour le café du commerce, encore faut-il la respecter ! D’ailleurs, lors de la récente réforme de la SNCF, quand il a fallu nommer le nouveau PDG, on l’a complètement respecté cette culture, on a été chercher quelqu’un de l’entreprise et, si vous voulez mon avis, à juste titre. Avec les traumatismes qu’on venait de faire subir à cette culture historique, il était sans doute mieux que ce soit quelqu’un qui connaisse la maison. Par contre, quand ils ont nommé les nouveaux administrateurs, de ce que j’en ai compris, le ministère des Transports et de la Transition écologique n’ont même pas été vraiment associés aux nominations…

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Après la soirée du 5 avril consacrée à la prochaine génération de designers des politiques publiques (voir le replay) et la vraie-fausse lettre de candidature à la direction du nouvel Institut national du service public, nous poursuivons notre exploration des formations qui cherchent comment préparer les femmes et les hommes aux problèmes contemporains. Léa Douhard est responsable du “Policy Lab” de l’École d’affaires publiques de Sciences Po Paris et elle a beaucoup à dire sur le sujet.

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Autrement Autrement – Le Policy Lab fait partie de Sciences Po, lieu de recherche et de formation des futur·e·s dirigeant·e·s public·que·s. D’après toi, quels sont les défis que les politiques publiques – et donc ces futur·e·s responsables – vont devoir relever dans les années qui viennent ?

Léa Douhard – La liste est à la fois longue et connue. Agir maintenant, sans attendre, face au changement climatique, préserver la biodiversité, lutter contre les déserts médicaux, mieux défendre l’égalité des chances, réguler les réseaux sociaux, lutter contre les discriminations… Les étudiants sont avides que leur formation aborde ces défis et c’est la mission de Sciences Po depuis 150 ans d’intégrer les enjeux contemporains aux enseignements. 

Au-delà de cette liste non exhaustive, ce qui me paraît être un défi au-delà des défis, c’est l’identification et la définition des nouveaux problèmes. Ceux qui ne sont pas encore formulés. Geoff Mulgan, le fondateur du NESTA au Royaume-Uni, définissait trois types de défis. D’abord, apprendre à résoudre les problèmes déjà connus. Ensuite, apprendre à résoudre les nouveaux problèmes – toute la liste citée plus haut, bien identifiée et dont on cherche à résoudre les problèmes en croisant les disciplines, en expérimentant, etc. Enfin, apprendre à identifier, définir et résoudre les problèmes qui n’existent pas encore. Par exemple, le cadre conceptuel permettant de traiter ensemble réchauffement climatique et inégalités sociales n’est pas encore posé au bon niveau. On a aussi des professeurs, à Sciences Po, qui aident à poser ce genre de cadre conceptuel, comme Bruno Latour. 

C’est ce qu’on essaie de faire, au Policy Lab. Il s’agit moins de permettre aux étudiants de travailler sur des “projets innovants”, l’innovation” pouvant être un peu tout et n’importe quoi, que de leur donner des outils et des postures différentes pour résoudre les problèmes de demain, ceux pour lesquels la manière dont on les forme aujourd’hui, les savoirs qu’on leur donne, ne suffisent pas. 

AA – Justement, quelles compétences te paraissent nécessaires pour relever ces différents types de problèmes – de ceux qu’on connaît mais qu’on n’est pas parvenus à résoudre encore, à ceux qui ne sont pas encore clairement cristallisés ? 

A Sciences Po et en particulier à l’École d’affaires publiques (EAP), on forme les futurs dirigeants publics. Pour préparer au mieux les quelque 1500 étudiantes et étudiants que l’on accueille chaque année au sein des formations de l’EAP à leurs futures fonctions, nous devons dès maintenant intégrer les grands défis qu’ils auront à résoudre demain. Transition écologique, crises de la démocratie, transformation numérique : autant de dynamiques qui viennent percuter un certain nombre de certitudes et de méthodologies transmises en formation initiale. Eh bien, le rôle du Policy Lab est d’explorer les manières d’articuler la formation classique et les contraintes conjuguées de ces transitions en proposant des modules de formation innovants et professionnalisants. Par exemple, les étudiants ont la possibilité de développer des projets d’intérêt général concrets en lien avec des partenaires extérieurs avec l’Incubateur de politiques publiques ou le Certificat égalité femmes-hommes et politiques publiques. Ils participent aussi à des études de cas ou des simulations qui leur permettent de décortiquer des controverses publiques complexes et contemporaines.

Ce que je dis aux étudiants, quand ils postulent, c’est qu’il ne s’agit pas seulement d’avoir un truc sympa dans leur maquette d’enseignements. Je considère qu’on est dans une démarche de transformation publique : on est au bout d’un modèle global, et face aux crises, les vieilles recettes ne fonctionnent plus. Il faut former les étudiants à faire un pas de côté dans la façon de concevoir, de mettre en œuvre et d’évaluer les politiques pour répondre aux grands enjeux du siècle.

Au début de leur parcours, quand on demande aux étudiants ce qu’est pour eux l’innovation publique, ils ont deux réponses principales. Ils parlent de Guillaume Rozier, avec une vision très numérique et extérieure à l’action publique, ou disent qu’il s’agit d’appliquer les méthodes du privé dans le public – on voit ainsi la pénétration des principes du nouveau management public. A partir de là, on essaie de travailler avec eux à un décentrement vis-à-vis de ces premières visions, et à l’adoption d’approches plus critiques. 

AA – Concrètement, qu’est ce que cela donne ?

Au sein de l’Incubateur de politiques publiques, qui est un des principaux programmes du Policy Lab, nous travaillons par exemple à ce que les étudiants développent le réflexe de penser de façon centrale à l’usager d’un dispositif, notamment en allant sur le terrain. Cette année, ils sont allés en immersion dans des hôpitaux, des écoles, des services municipaux, ils ont maraudé avec la Croix-Rouge, se sont immergés dans des musées… Ce n’est pas des choses dont ils ont l’habitude au sein de leur scolarité.

Nous essayons également de transmettre la capacité à répondre à un problème de politique publique en passant par un objet, via le prototypage – alors que pour eux, la forme la plus aboutie est l’écrit, la note, le “policy brief”. Faire valoir la valeur d’un objet pour répondre à un problème les sort de leur zone de confort et paradoxalement, au début, ils trouvent que ce n’est pas concret. Puis ils s’aperçoivent que c’est une manière d’aller vers les usagers et les agents, pour les faire réagir sur l’utilité ou au contraire la redondance éventuelle, d’une idée. Passer de l’analyse théorique à un objet, c’est un gros changement pour eux. Or, pour relever les grands défis dont on parle, la capacité à écrire et à faire des recommandations n’est pas suffisante. 

Les fondamentaux de l’approche expérimentale font également partie du programme. Là aussi, c’est autant une question de posture que de compétences : accepter de tester la validité de son idée sur le terrain, recueillir et tenir compte des retours des citoyens, implique d’être capable de revenir sur ses présupposés et sur ce qu’on imaginait comme étant une bonne solution. Nous travaillons avec les chercheurs de la faculté permanente de Sciences Po pour croiser les méthodes du design et les méthodes d’expérimentation bien connues des chercheurs, mais qui ne sont pas habituellement appliquées à un objet. 

Enfin, on leur apprend à travailler avec d’autres disciplines et d’autres corps de métier très différents. C’est, par exemple, le sens du travail avec l’ENSCI et avec des étudiants qui ont un parcours de futurs designers. 

AA – Comment ça se passe, la collaboration entre des étudiants de Sciences Po et des étudiants de l’ENSCI ?

LD – Au départ, c’est un peu le choc des cultures, avec des stéréotypes énormes d’un côté et de l’autre. Les étudiants de l’ENSCI disent qu’au début, les étudiants de Sciences Po pensent qu’ils vont les aider à faire des powerpoint plus jolis ! La collaboration oblige chaque côté à expliciter les compétences qui peuvent être versées au pot commun : qu’est ce que mes compétences d’étudiant en design ou d’étudiant à Sciences po peuvent apporter à un projet ? 

Et puis, côté Sciences Po, c’est complètement révolutionnaire de travailler avec des gens qui, en quelques minutes, vont commencer à dessiner, à prototyper une interface ou un objet. Un étudiant parlait aussi de la différence entre les manières de réfléchir avec de jolis mots, en parlant de la “réflexion linéaire” des Sciences Po et de la “réflexion en nuage” des futurs designers. 

Ce qui est sûr, c’est que tout ça s’inscrit dans les envies de bifurcation des étudiants, de chaque côté, qui ont envie de mettre leurs compétences au service du bien commun en inventant des parcours un peu moins linéaires et attendus.  Un autre point commun est le flou autour du type de métier “dans” et “autour de” l’action publique auquel ces formations donnent potentiellement accès. Il y a encore peu d’exemples de parcours, peu d’informations, et peu d’endroits où faire un stage en dehors par exemple d’agences comme Vraiment Vraiment ou Où sont les dragons. Même si je reçois davantage d’offres ces derniers mois, y compris au sein d’acteurs publics comme la Direction interministérielle de la transformation publique. 

AA – Après une telle formation, les étudiants trouvent-ils des débouchés à la hauteur de leurs attentes ?

LD – C’est difficile d’avoir du recul à ce stade, mais ce qu’on observe est qu’après tous les efforts de Sciences Po pour diversifier les profils “à l’entrée”, il y a aujourd’hui clairement un enjeu de diversifier aussi les parcours à “la sortie”, à deux niveaux. 

D’abord, celui des nouveaux métiers de l’action publique, ceux dont on ne parle pas aux étudiants et pour lesquels il n’existe aujourd’hui aucun référentiel, aucune carrière “type”, aucun concours spécifique. C’est le cas, par exemple, des métiers du design des politiques publiques.

Ensuite, il y a les nouvelles manières d’exercer les métiers classiques de la haute fonction publique, notamment via les concours. Trois étudiants qui viennent de rentrer à l’INSP (l’école issue de la fusion de l’ENA, de l’INET, etc., ndlr) sont passés par le Policy lab, et témoignent de l’influence que ce passage a eu dans leur vision des politiques publiques et dans leur manière d’envisager leur carrière. C’est un enjeu fondamental, ici : comment donner aux étudiants des éléments de posture différents, et les moyens de les garder tout au long de leur parcours de formation puis professionnel. 

C’est pour ça, notamment, qu’on s’appuie sur le design. L’idée n’est pas de fournir aux étudiants une réponse unique aux problèmes, mais de leur fournir un ensemble d’outils, de méthodes, comme autant de petites graines pour la suite. On travaille sur l’adoption de réflexes qui pourront servir dans le moyen et long terme. Ensuite, c’est aussi notre rôle de travailler avec les écoles qui préparent à la haute fonction publique et avec les futurs recruteurs, pour que ce qu’on essaie de faire ici puisse être poursuivi, que les transitions soient assurées.

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France Stratégie a publié le 8 mai 2022 un rapport intitulé “Soutenabilités. Orchestrer et planifier l’action publique”. Produit par Johanna Barasz, Hélène Garner, Mathilde Viennot, Julien Fosse, Émilien Gervais, Anne Faure et Emmanuelle Prouet, il est le fruit de deux ans de travaux autour de 5 champs d’action publique et de réflexions ouvertes associant chercheurs, élus, experts, entreprises, associations… 

Vraiment Vraiment a participé à la conception et à la représentation des fonctions de “l’orchestrateur”, chargé d’améliorer la cohérence des politiques publiques à l’aune des soutenabilités. Une semaine après la sortie du rapport, nous avons voulu en creuser certains aspects avec Johanna Barasz et Hélène Garner, deux des autrices du rapport.

Autrement Autrement – Les seuls arguments qui ont percé pendant la campagne de l’élection présidentielle en matière d’action publique portaient sur la critique de “l’administration administrante”, et France Stratégie propose aujourd’hui la création d’une nouvelle administration. C’est assez osé, non ?

Johanna Barasz – Le rapport propose moins la création d’une nouvelle administration que d’une nouvelle manière d’administrer et de conduire l’action publique. Nous avons la conviction que, si les enjeux de soutenabilités relèvent avant tout d’une question politique, quelqu’un qui serait Président de la République ou Premier ministre et qui serait volontaire sur ce sujet serait aujourd’hui largement empêché par le fonctionnement actuel de l’Etat. Notre proposition vient outiller un nouveau rapport entre ambition politique et moyens d’action. 

Hélène Garner – Il s’agit d’une lecture trop rapide du rapport. On ne propose pas de créer une nouvelle administration, pour créer une administration. Nous listons un certain nombre de fonctions qui doivent, selon nous, être remplies et nécessitent une forme de centralité – c’est pourquoi nous suggérons que le pilotage de ces fonctions soit placé auprès du Premier ministre. Cela appelle sans doute des réorganisations, à partir principalement d’administrations existantes qui assurent tout ou partie de ces fonctions. 

AA – Le mot choisi comme titre du rapport, “soutenabilités” au pluriel, est original : ce n’est pas forcément un mot dont on a l’habitude dans le débat français. Pouvez-vous retracer la généalogie du travail mené par France stratégie en amont de la publication du rapport ? 

HG – Suite à la mobilisation des Gilets jaunes, France Stratégie a lancé en février 2020 un séminaire consacré aux soutenabilités, avec la conviction qu’il n’était plus possible de faire des politiques publiques “comme avant” compte tenu de l’épuisement du modèle social, du cadre démocratique et de notre manière d’habiter la terre. Il nous semblait qu’il fallait imaginer des manières de mieux prendre en compte simultanément les enjeux sociaux, démocratiques et écologiques de l’action publique d’où le s ajouté à soutenabilité. 

JB – Nous avions besoin d’un concept qui nous permette de penser ensemble les enjeux environnementaux, sociaux et démocratiques. Le nom choisi, “soutenabilités”, paraissait pour cela plus intéressant que “développement durable” : il permet de déconnecter le sujet de la notion de “développement” et de prendre un peu de distance avec l’existant, le développement durable étant très institutionnalisé localement, nationalement et au niveau européen. Or, la manière dont cette institutionnalisation s’est faite l’a un peu galvaudé : on en retient aujourd’hui essentiellement la dimension environnementale, et on a un peu perdu sa vocation systémique initiale. Dans les discours politiques comme dans l’action publique, on parle rarement des questions sociales ou d’inégalités – et encore moins de démocratie et d’institution, en termes de développement durable.

En miroir, les soutenabilités permettent aussi de parler des insoutenabilités. On peut se satisfaire de politiques publiques qui ne sont pas “durables” – il est parfois légitime d’en mettre en place, comme celles déployées en urgence en réaction à la pandémie de covid. Mais, on ne peut pas imaginer et mettre en œuvre des politiques “insoutenables”. Le terme ‘soutenabilités’ permet de penser un cadrage et des limites, et à établir un référentiel c’est-à-dire une vision partagée de ces limites et de ce cadrage. Un tel référentiel a vocation à transcender les clivages politiques : c’est en son sein que plusieurs politiques publiques, plusieurs orientations, plusieurs chemins, sont possibles. Mais sortir du cadre entraîne forcément des insoutenabilités. Nous avons cherché à articuler des paramètres impondérables avec la reconnaissance de la pluralité des préférences collectives, indispensable pour avoir une chance d’atteindre les objectifs climatiques dans un cadre démocratique. 

HG – Nous avons donc cherché les conditions d’une action publique et de politiques publiques soutenables, c’est-à-dire durables, systémiques et légitimes. Ce dernier terme est important, car nous insistons beaucoup dans le rapport sur le caractère démocratique des politiques publiques, qui nous semble à renforcer, avec une meilleure articulation entre délibération citoyenne, démocratie sociale, démocratie parlementaire et fabrique des politiques publiques. 

AA – Pouvez-vous nous parler de la méthode de travail choisie ? 

HG – Le séminaire s’est organisé sur deux ans en plusieurs cycles. Le premier a permis de cartographier l’existant. Nous avons constaté qu’il y a énormément de choses qui s’imaginent et se font, y compris pour avoir une vision transversale et systémique des politiques publiques, mais qu’il s’agit de processus qui sont trop “à côté” de la prise de décision publique. Cela génère beaucoup de reporting, mais peu de transformation, et en outre conduit à une dilution des moyens sans que l’on atteigne les objectifs fixés, en matière climatique par exemple. 

Le deuxième cycle a permis l’ouverture du “capot” de certaines politiques publiques, passées au crible des soutenabilités. Nous avons travaillé sur la protection sociale, la santé au travail, le numérique, le nucléaire et la santé, afin d’identifier les freins et les résistances à des politiques publiques décloisonnées, et voir ce qui empêche l’Etat de mener des politiques soutenables de long terme.

Enfin, le troisième cycle s’est articulé autour d’une séance de travail avec une centaine de personnes pour mieux identifier des leviers d’action en fonction des moments de la fabrique des politiques publiques, et il s’est conclu par la production du rapport. 

JB – Nous avions besoin avec ce troisième cycle de remonter en généralité, et de représenter les formes que pourrait prendre une institutionnalisation des questions que l’on traitait. Nous n’avions pas d’idée toute faite de ce qu’il fallait proposer, et l’idée de “l’orchestrateur des soutenabilités” n’était pas du tout dans nos têtes au départ de ce troisième cycle. C’est, je pense, une des forces de ce rapport : nous avons été sincères dans le cheminement, et les propositions sont ancrées dans le diagnostic. Nous n’avons pas post-rationalisé un diagnostic pour justifier des propositions ficelées. 

AA – Parmi ces propositions, il y a la mise en place d’une “stratégie nationale des soutenabilités”. Là aussi, n’est-ce pas rajouter une couche technocratique à un écosystème qui n’en manque pas ? 

HG – Cette stratégie nationale des soutenabilités porte en elle un renouvellement de la planification, qui nous est apparue comme un levier central de la réorganisation de l’Etat. Nous avons recensé dans le rapport une cinquantaine de “stratégies” et de “plans” existants (sans garantie d’exhaustivité !). Ce qui manque ce ne sont donc pas les plans, c’est une cohérence d’ensemble et une articulation entre eux sans laquelle on constate une énorme perte d’énergie. La stratégie nationale des soutenabilités serait la traduction d’une volonté politique en objectifs, indicateurs et moyens d’actions. Au centre, il y a évidemment les objectifs de décarbonation, qui relèvent d’engagements internationaux de la France et sur lesquels on ne revient pas, mais il faut absolument leur adjoindre de façon cohérente des objectifs sociaux et démocratiques.

JB – La stratégie nationale des soutenabilités serait également opposable. Si l’on regarde la “stratégie nationale bas carbone” (SNBC), il y a, sur le papier, tout ce qu’il faut pour réussir : des objectifs, un calendrier, une déclinaison par secteur… Mais au-delà des objectifs considérés par certains comme insuffisants, elle n’est pas un référentiel pour les politiques publiques. Si elle n’est pas respectée (et elle ne l’est pas), on ne respecte pas nos engagements. C’est la faiblesse d’une approche par l’arbitrage de la fabrique des politiques publiques : on en vient à arbitrer entre la SNBC et d’autres priorités, souvent au détriment de la première. Nous proposons une approche plus intégrée, qui suscite de la coopération autour d’objectifs de long terme. 

AA – L’élection présidentielle est passée, les législatives sont dans quelques semaines. Quel devrait être le calendrier de la mise en place d’une telle stratégie nationale, selon vous ? 

JB – Soyons clairs, il y a un décalage entre l’urgence à agir et le temps nécessaire pour de telles transformations, mais on l’assume. Il y a un cadre normatif à construire, pour organiser les pouvoirs publics autour des soutenabilités, mettre en place l’orchestrateur et lui donner des moyens d’action de moyen terme, articulés autour du rythme politique du quinquennat : si on est réalistes, cela prend bien plus que quelques semaines. On peut imaginer consacrer la première année à construire ce dispositif. On parle d’une véritable transformation, donc il est légitime de prendre un peu de temps pour la mener. Le temps manque, face aux urgences climatiques, mais il manquera encore plus si on est totalement incapables d’agir parce que la décarbonation aura été tentée à marche forcée et que le pays est à feu et à sang : c’est ça que nous voulons éviter, fondamentalement. 

AA – Emmanuel Macron s’est engagé pendant la campagne à gouverner avec un “grand débat permanent” avec les Français. Comment est-ce que cela peut s’articuler avec la planification écologique ?

HG – Il faut être attentif à clarifier les débouchés pour que ce grand débat permanent ne soit pas une manière de dissimuler des réformes derrière une pseudo-concertation qui ne permettrait pas d’assurer la conception et la mise en œuvre de politiques durables, systémiques et légitimes. Il doit y avoir des moments de discussion, de délibération sur les options possibles et aussi de mise en visibilité des dissensus, des conflits de soutenabilités qu’elles portent. Et il doit y avoir ensuite des moments de décision puis d’action. C’est cette articulation qu’on appelle le ‘continuum délibératif’. On ne peut pas débattre sans cesse mais il faut du débat préalablement à chaque décision structurante. Et le débat fondateur de la stratégie nationale c’est celui des élections présidentielle et législatives. C’est là que doivent émerger nos préférences collectives qui guideront les objectifs de la stratégie nationale.

Ce qui doit être débattu ensuite ce sont les chemins pour atteindre ces objectifs, car il n’y en a pas qu’un et ils doivent être discutés avec les citoyens puis faire l’objet d’un travail parlementaire. C’est cette articulation qui doit aujourd’hui être repensée pour en faire un véritable préalable à la décision. 

JB – Qu’il y ait en permanence des espaces de débat, c’est bien. Mais attention toutefois, une délibération, ça doit se conclure, et ça se conclut par des décisions qui donnent lieu à action. Il faut faire attention à ne pas créer de fatigue de la participation. Multiplier les espaces et les moments de concertation c’est parfois multiplier les occasions pour les mêmes gens de dire les mêmes choses, sans que cela ne permette de raccrocher les citoyens qui se tiennent éloignés de la fabrique de l’action publique et qui ne participent pas à ces dispositifs.

Au fond, c’est aussi la démocratie représentative, qu’il faut réformer. On l’a vu pendant le cycle 2. Une séance de travail portait sur la question “A quelles conditions peut-on débattre du nucléaire ?” En relisant le cahier ensuite, on s’est aperçu qu’on avait écrit qu’à la fin, c’est le Parlement qui doit trancher. Mais c’est un peu hypocrite, d’opposer ainsi les citoyens et le Parlement dans ce domaine : on sait bien qu’en matière nucléaire, ce n’est pas le Parlement qui décide. De même à la fin de la Convention citoyenne, on peut se demander si finalement, le problème était réellement entre les citoyens et les parlementaires, ou plutôt entre les citoyens et l’exécutif. L’enjeu du continuum délibératif, c’est d’éclairer le Parlement avec le résultat des délibérations citoyennes, et pour cela, il y a des conditions à respecter  en termes de  calendrier du travail parlementaire (il faut donner du temps aux Assemblées pour travailler), de participation des élus aux espaces de délibération citoyenne pour qu’ils comprennent ce qui conduit à tel ou tel résultat, de moyens d’expertise et de contre-expertise du Parlement…Tous ces éléments sont aussi déterminants que la qualité des processus de participation citoyenne. 

AA – Comment l’orchestrateur peut-il renouveler la manière de faire interface entre politique et administratif ? 

HG – C’est le cœur du sujet du rapport : on n’est pas là pour se substituer à la volonté politique, mais pour l’outiller. Les connaissances scientifiques existent – la question est celle de leur traduction en langage opérable politiquement. Et c’est tout le travail d’une institution comme France stratégie (on y avait d’ailleurs déjà réfléchi avec le rapport sur la crise des relations entre expertise et démocratie). L’organisation de l’Etat doit ensuite être en capacité de déployer cette vision avec là encore des outils et des processus renouvelés, intégrant la question des limites, mais aussi des manières de résoudre les conflits de soutenabilités. C’est moins une affaire de formation que de « culture » au sens large : une façon d’appréhender le monde avec des outils renouvelés.

JB – Un référentiel pour les politiques publiques, c’est politique, le but n’est pas d’être “neutre”. La démocratie et le politique s’appuient sur des grands cadres de référence, qui varient en fonction des périodes mais ont vocation à dépasser à la fois les frontières des partis et la durée des mandats. 

On parle donc d’un niveau de politisation qui se situe au niveau du contrat social – au sein duquel, bien entendu, il peut y avoir des chemins distincts, rivaux, c’est une condition de la démocratie. Au cœur de nos préoccupations, il y a la volonté d’éviter un “TINA” climatique, qui ne mènerait nulle part. Mais pour cela, il y a un consensus minimal du contrat social qu’il faut construire, et il nous semble que l’intégration à la fabrique des politiques publiques des limitesest la meilleure manière de fixer un cadre commun à l’intérieur duquel se disputer, voire se combattre. 

AA – Si ce séminaire était à refaire, que feriez-vous de différent ? 

HG – On peut dire qu’on n’a pas manqué de matière à traiter, et en deux ans nous avons recueilli une masse considérable de témoignages, d’analyses, d’expériences, notamment au niveau territorial … La question des territoires mérite néanmoins d’être encore approfondie, même si on l’aborde dans le rapport, notamment pour parler de la contractualisation renouvelée qu’il faut construire entre Etat et collectivités locales à l’aune de la stratégie nationale. Il faut davantage réfléchir à ce que devrait être l’action de l’Etat dans les territoires, en termes de missions comme de compétences, et comment mieux articuler son action avec les collectivités dans une perspective de planification. C’est d’ailleurs d’autant plus intéressant que les territoires saisissent aujourd’hui souvent bien mieux que l’Etat les notions de limites. 

JB – Oui, il n’est pas certain que l’Etat ait grand-chose à apprendre aux collectivités en matière d’approche systémique notamment, il y a une avance importante de beaucoup territoires en la matière. Mais c’est un travail à part entière qui reste à mener, pour élargir la focale à l’action des collectivités. On a préféré prendre acte et assumer notre positionnement au cœur de l’Etat central, avec des réponses et des propositions situées. 

AA – Pour autant, est-ce que la lecture du rapport tel qu’il a été publié est susceptible d’intéresser un élu ou agent local ?

HG – Oui, en tous cas on l’espère ! Un des objets imaginé et détaillé dans le rapport est “l’enquête de soutenabilités”, un outil pour faire de l’évaluation in itinere d’une politique ou d’un dispositif public et analyser sa cohérence avec une stratégie de soutenabilités. C’est un outil qui permet d’ajuster, voire d’arrêter, un dispositif qui aurait des impacts insoutenables. Nous avons imaginé une maquette de cet outil, pas encore testée, mais qui peut inspirer tous les acteurs d’une politique ou d’un dispositif, y compris bien entendu au sein des collectivités territoriales. 

JB – Il y a un autre outil dans le rapport, qui est la déclinaison sous forme de questionnements, des fonctions de l’orchestrateur des soutenabilités pour des organisations de nature et d’échelle très différentes. C’est totalement déclinable dans des collectivités locales.

Nous aurions maintenant envie de travailler ces outils et de les tester avec leurs usagers potentiels, pour en faire un véritable kit qui soit exploitable et utile au plus grand nombre d’agents publics possible, quand bien même l’Etat ne se ré-organiserait pas dans les 6 mois qui viennent en intégrant l’orchestrateur. 

Par ailleurs, le rapport est aussi intéressant pour sa dimension “référentielle”, quasiment culturelle, autour de ces questions. La partie diagnostic a une valeur en elle-même, c’est une manière de poser la question des limites. Il y a besoin que les collectivités le lisent, se l’approprient, le discutent, le critiquent. 

AA – Pour vous accompagner dans la préparation de ce rapport, vous auriez pu avoir recours à un cabinet de conseil (et ne pas le dire), vous avez choisi d’avoir recours à une agence de design des politiques publiques (Vraiment Vraiment) et de l’assumer. Qu’est-ce qui vous a semblé intéressant dans l’approche par le design, pour imaginer un objet comme l’orchestrateur des soutenabilités ? 

HG – Nous ne sommes pas du tout opposés à ce que l’Etat ait recours à des compétences qu’il n’a pas, et qu’il n’a pas vocation à avoir, en interne. Mais pour décider quelles compétences doivent être détenues en interne et lesquelles on va chercher au dehors, il faut d’abord avoir une discussion sur les missions de l’Etat et sur les compétences dont il a besoin pour pouvoir les conduire. La diversité et l’ampleur des crises et des transformations qui sont devant nous doit en effet conduire la puissance publique à s’interroger sur les compétences stratégiques qui lui permettront de les anticiper, de les prévenir et/ou d’en atténuer les effets, et de les gérer.

Clairement, certaines compétences méritent d’être développées – par exemple, en matière d’anticipation et de prospective, voire en partie internalisées comme en matière de maintenance de ses systèmes numériques. Le risque est de désarmer l’État si on ne lui donne pas les moyens de maîtriser toutes les dimensions de ses politiques 

JB : En effet, nous n’avions pas d’intérêt à travailler avec un cabinet de conseil lambda – et l’avoir dit : cela ne correspondait pas à notre besoin, d’avoir des conseils de gens dont ce n’était pas le métier de traiter les questions qui nous préoccupaient, ou en tous cas pas plus leur métier que le nôtre. En revanche, on assume d’avoir travaillé avec Vraiment Vraiment : pour mener à bien le cycle 3, nous avions à la fois besoin de monter en généralité, d’animer un travail collaboratif de convergence et de représenter concrètement les formes que pourrait prendre l’institutionnalisation des questions que l’on traitait. On n’avait pas d’idée toute faite, l’idée de créer “l”orchestrateur” n’était pas du tout cristallisée, et c’est en donnant progressivement chair à des choses assez conceptuelles que l’idée a mûri. Le travail avec les designers a favorisé cette maturation. 

AA – Que vous inspirent les premières réactions au rapport dans la presse et au-delà ? 

HG – Dans la presse, nous avons une satisfaction : quand on regarde les illustrations choisies pour accompagner les articles sur le rapport, il y a une grande diversité iconographique. Il y a des photos des gilets jaunes, de manifestations de jeunes pour le climat, de l’Assemblée nationale, de biodiversité… Cela illustre la diversité des enjeux de conflits de soutenabilité que l’on traite dans le rapport, et cela montre que le message est bien passé de quelque chose qui dépasse la seule planification écologique. Et nous avons eu aussi plusieurs réactions d’acteurs territoriaux qui ont envie de discuter de l’orchestrateur et de la place des villes, des régions, des agglomérations dans ce schéma.

JB – Nous avons aussi des réactions très favorables de la communauté qui a participé aux travaux ces deux dernières années. Dans les administrations, une version préliminaire du rapport avait circulé avant sa publication. C’est frappant, dans les réactions, de voir comment les lecteurs ont “picoré” dans le rapport, avec une assez grande facilité à se projeter et à projeter leur institution dans ce qui est proposé. 

AA – Quelles sont les prochaines étapes ? 

JB – Nous n’avons pas encore complètement “atterri” !  Il y a une “marque” Soutenabilités, qui a vocation à abriter la poursuite de ces réflexions, sur le volet territorial comme pour passer au crible un certains nombres de dimensions de l’action publique et de politiques sectorielles sur le modèle de ce qu’on a fait avec les cahiers des Soutenabilités du cycle 2. Maintenant qu’on a le référentiel, on peut revenir vers les politiques sectorielles pour les analyser et proposer des évolutions. 

On peut aussi, pour aller plus loin, développer la dimension “soutenabilités” dans notre cœur de métier, l’expertise et la prospective – ce qui est un peu ce qui est décrit dans la fiche 3 de l’orchestrateur. 

Parallèlement, il y a matière à poursuivre la construction d’outils, à les enrichir et à les tester avec celles et ceux qui ont vocation à les utiliser. Ce serait relativement nouveau pour France Stratégie, et cela pourrait aller de pair avec une nouvelle manière de faire de la prospective et de l’évaluation.

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