Un État de Catastrophe

Godefroy Beauvallet est ingénieur des mines, chef du service du Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, Président de l’AFNIC et professeur associé à Telecom Paris, ancien directeur de cabinet du Secrétaire d’État chargé de l’industrie, de l’innovation et du numérique, ancien vice-président du Conseil national du numérique. Il s’exprime ici en son nom personnel.

Dans le film Ready Player One (Spielberg, 2018)²³ , le héros définit l’année 2027 de la manière suivante : « après la sécheresse qui dévasta le maïs. Après les émeutes pour la bande passante. Après que les gens aient arrêté d’essayer de régler les problèmes. Quand ils ne se sont plus préoccupés que de tenter de leur survivre. » Nous n’en sommes pas encore là, mais « arrêter de voir les problèmes parce que nous sommes incapables de les régler » est un schéma classique en socio-psychologie – c’est ce qu’on appelle le coping d’ordre 2 (voir les symptômes mais pas le diagnostic qui en découle). En politique, c’est également une figure de style classique. Au « nous vaincrons parce que nous sommes les plus forts » de Paul Raynaud en 1939 succède en juin 40 l’appel de Laval et Pétain de « cesser un combat meurtrier et inutile ». Il est de la même nature que le « saut périlleux » de Donald Trump, passant en quelques jours de « je ne crois pas au changement climatique » à « on ne peut rien y faire. »²⁴ . Ce qui revient à dire : arrêtons de tenter de régler le problème…

Or qui tente de « régler les problèmes », sinon les services publics ? Ils existent pour éviter qu’ils surviennent, et pour tenter de les circonscrire et de les régler, à l’instar de ces Pompiers courant à l’incendie peints par Courbet en 1851, et dont les pas et les appels résonnaient dans Notre-Dame-de-Paris le 15 avril 2019. Et c’est ce qui fait la pertinence de la double question posée ce soir : « que fait la catastrophe aux services publics ? que peuvent les services publics face à la catastrophe ? ».

J’aborde cet exercice avec beaucoup d’humilité. L’objectif de ce texte est de donner des éléments pour la discussion, certainement pas de résoudre la question… Je vais donc me contenter de jeter quelques sondes à la mer, en tant que praticien du service public et amateur de réflexion politique, et certainement pas en spécialiste du sujet. Il s’agit de poser quelques définitions et lignes de réflexion, certainement pas de donner des conclusions sur le sujet.

Dans un premier temps, je vais tenter de rapprocher le sentiment général que nous vivons une crise des services publics du constat de notre impuissance collective à enrayer des catastrophes qui se produisent ou qu’on sent poindre. Pour autant, la catastrophe ne fait que très rarement disparaître les services publics : comme je le discuterai dans un deuxième temps, les catastrophes sont plutôt des moments d’accélération de la transformation des services publics. Ce qui me conduira, dans un troisième et dernier temps, à interroger en quoi la perspective de la catastrophe conduirait à modifier la manière dont on invente, décide et met en œuvre des services publics.

Première sonde : des services publics en crise du fait de leur impuissance à enrayer la catastrophe

La « montée des périls » contemporains, pour reprendre un parallèle à la mode avec les années 30²⁵ , entraîne une crise du service public qui semble impuissant à enrayer le dérèglement climatique, économique, politique du monde. Cela devient pratiquement définitionnel : la signature de la catastrophe dans les médias, c’est justement le débordement des services publics. L’hiver dernier dans le Var, face aux inondations. Hier à Marseille, face à l’effondrement de deux immeubles. On retrouve ce caractère définitionnel dans la notion géopolitique de failed state. Et c’est pour cela qu’on se retrouve à guetter les signes avant-coureurs de la catastrophe dans les perturbations des services publics. Dresser une liste systématique de ces signes ne serait pas inutile, mais dépasserait l’objectif de ce texte. Je voudrais juste en signaler deux :

• la multiplication d’infrastructures vieillissantes, peut-être vétustes, qu’on ausculte en espérant qu’elles tiennent encore un peu. La panne SNCF à Montparnasse, l’apparente incapacité de Framatome à reproduire une chaudière nucléaire comme elle en a produit des dizaines il y a quarante ans, en sont de spectaculaires manifestations. Elles font penser à la lente disparition de la société des bâtisseurs dans La Tour de Schuiten et Peters²⁶ , disparition à laquelle la Tour elle-même survit des décennies, au prix d’effondrements croissants.

• une manifeste inadéquation d’échelle entre les problèmes qui se posent et les réponses qui nous sont proposées, souvent selon un motif moral. Ainsi, l’Etat manifeste qu’il est en crise quand il se borne à relayer l’injonction civique de diminuer sa production de CO2 par la seule force de sa discipline individuelle, alors qu’il lui revient de mettre un prix sur la tonne de CO2 émise pour lutter contre la crise climatique, comme tous les spécialistes le savent. En fait, le service public, c’est le contraire des colibris : on accepte d’être collectivement contraints, parce qu’on sait depuis Ulysse et les sirènes qu’on ne peut pas s’auto-contraindre utilement.

Encore avons-nous la chance de pouvoir nous contenter de repérer les signes avant-coureurs de possibles catastrophes. Certains n’ont pas ce luxe, pour qui la catastrophe a déjà eu lieu. C’est certainement le cas pour les indiens d’Amérique ou l’Empire mandchou. C’est aussi le cas pour les millions de déplacés par la sécheresse croissante en Afrique et au Moyen-Orient²⁷ .

Dans ces conditions, le service public est-il un luxe que l’on peut encore se permettre, et pour combien de temps ? Ou bien une nécessité vitale de la société, consubstantielle du contrat social, qui doit évoluer mais ne peut disparaître ? Plus précisément, pour reformuler cette dernière question : quelle métamorphose des services publics induit la catastrophe ?

Deuxième sonde : une catastrophe qui n’efface pas les services publics mais les transforme

Pour progresser, il convient de préciser ce que l’on entend par « service public » et par catastrophe. Prenons d’abord quelques définitions du service public. (Pardonnez-moi d’enfoncer quelques portes ouvertes.)

Un service public, intuitivement, c’est un service qui répond à l’intérêt général – son existence suppose donc un moyen de définir ledit intérêt général, par des modalités qui peuvent être démocratiques, ou non – et qui est contrôlé par les gouvernants – et non par des intérêts privés. En ce sens, l’ordre Jedi est bien un service public : il gère les crises par des interventions très ciblées, et il obéit au Congrès galactique²⁸ .

De manière plus juridique, on caractérise un service public comme un service soumis aux « lois de Rolland » (1928)²⁹ , parmi lesquelles :

• la continuité : on peut définir le territoire national comme le territoire où les services publics sont disponibles. Au-delà des lieux protégés par les Stormtroopers, on est aux franges de la galaxie. Est-on encore en France ou déjà en Espagne quand on gravit un col pyrénéen ? Difficile d’en avoir la certitude tant qu’on ne voit pas l’uniforme des secours en montagne qui viennent à vous en cas de chute.

• La mutabilité : le service public s’adapte aux besoins de la population. Si elle vieillit, par exemple, il faut plus de médecins.

• l’égalité : le service public est fourni à tous les citoyens avec une forme d’égalité liée  la citoyenneté (à ne pas confondre avec la gratuité). Il suppose donc un financement spécifique (impôts, cotisations…)

Les exemples classiques de services publics sont les biens régaliens (l’armée, la justice, la police…), les infrastructures (routes, eau, électricité, internet…), les services de première nécessité (pompiers, hôpitaux…). S’y ajoutent les services assurantiels (santé, retraite…) ou tutélaires (éducation, culture…)

Economiquement, on trouve des services publics là où il y a une faillite du marché, induisant l’optimalité d’un monopole naturel. Là, par exemple, où des externalités positives ou négatives ou des coûts fixes exorbitants empêchent l’initiative privée de prospérer. C’est le cas de la recherche fondamentale, ou des infrastructures de réseau (d’énergie, de communication ou de transport). Le caractère public du service peut ne pas empêcher l’opération privée pour le compte de l’Etat. On parle alors de concession de service public. Ainsi, dans Dune³⁰ , le voyage intergalactique est un service public concédé à la Guilde spatiale. Une concession doit être régulièrement remise en cause pour que le concessionnaire ne confisque pas une rente – dans Dune, à défaut de cette saine pratique, les choses tournent assez mal pour la Guilde…

En ayant ainsi déplié la définition des services publics, on voit qu’ils ne sont pas statiques, et évoluent dans le temps. La catastrophe les fait moins disparaître qu’elle n’accélère cette évolution. Ainsi, il y a toujours des voyages intergalactiques à la fin de Dune – mais beaucoup de choses ont changé sur sa tarification et sa gouvernance, comme on dirait aujourd’hui.

Si l’on veut voir la catastrophe comme un opérateur d’évolution des services publics, il convient de mieux la définir, elle aussi, pour s’écarter de l’illusion qu’elle serait une absolue discontinuité (s’il n’y a plus de vie ni de société, après une apocalypse nucléaire, par exemple, il ne reste plus rien à penser… mais la plupart des catastrophes auxquelles nous nous intéressons n’ont pas cette intensité).

Dans la perspective de Donna Haraway³¹ , d’Anna Tsing³² ou de Gaël Giraud³³ , on peut tenter de définir la catastrophe, et notamment la catastrophe climatique, comme le moment de trois inversions rapides de tendance, auxquelles nous sentons – à tort ou à raison – que nous commençons à assister :

• à la disponibilité croissante succède une raréfaction de ressources qui assuraient un surplus³⁴  : coupures de courant liées à des tempêtes, eau du robinet imbuvable suite à des inondations…

• à l’extension succède une rétractation des zones administrées : croissance des confins, des marches, des déserts, zones inaccessibles par les transports en commun suite à l’abandon de petites lignes, quartiers d’où « la République est absente ». On voit apparaître des zones abandonnées, comme ces villages japonais ravalés par la forêt ou les collines portugaises ou la wilderness australienne que les gouvernements ne savent plus disputer au feu.

• A la suppression du passé enseveli sous la modernité succède l’apparition de ruines, le réemploi de restes. Nos friches industrielles occupées par des start-ups ne sont-elles pas de cet ordre ?

Pour paraphraser William Gibson³⁵ , « la catastrophe est déjà là, mais elle est difficile à voir parce qu’elle est inégalement répartie. » Plutôt qu’un attribut du futur, c’est une perspective du présent qui permet de regarder utilement le monde. Faut-il alors désespérer, puisque la catastrophe est déjà là ? Pas nécessairement ! En suivant Anna Tsing, la catastrophe, c’est la généralisation de l’état de précarité, définie comme un présent dont le passé n’a pas de futur. C’est-à-dire comme une vulnérabilité généralisée aux autres, à d’autres acteurs humains ou non-humains, de notre écosystème ou d’autres écosystèmes. Par exemple, la catastrophe, c’est l’enchaînement entre la raréfaction de l’eau au Moyen-Orient due au changement climatique, la ruine des populations qui en découle, et le réservoir de désespérés pour les aventures djihadistes qui s’en suit.

Mais cet état de précarité ne conduit pas nécessairement à la lutte de tous contre tous pour le dernier litre d’eau. Sans en référer à Rousseau, on peut citer cette pensée réconfortante de Fred Rogers³⁶ , animateur télé américain pour enfants : « quand j’étais enfant et qu’il y avait des nouvelles effrayantes,  ma mère me disait : regarde ceux qui aident. Il y a toujours des gens qui aident. »

Sur la base de ces définitions, on voit que les services publics survivent aux catastrophes. La précarité peut conduire à l’entraide, et l’entraide s’organiser sous forme de services publics. Le sac du Palatinat de 1689 par les troupes du roi de France, pendant la Guerre de 30 ans, ne conduit pas à un retour à l’état sauvage. Les quarantaines administrées par l’armée royale parsèment la Provence pendant l’épidémie de choléra de 1832 (celle que Giono décrit dans Le Hussard sur le toit)³⁷ . L’adduction d’eau se maintient dans les villes bombardées et la Bataille du rail n’a pas mis fin au trafic ferroviaire. Les enfants apprennent à lire dans les écoles entre les bombardements à Coventry ou à Dresde. Aujourd’hui, de même, les réseaux mobiles fonctionnent en Syrie et en Lybie. Les puits irakiens ont pompé le pétrole sous Daech et l’or noir y a été acheminé sur des routes carrossables.

La catastrophe ne fait donc pas disparaître l’activité, ni les services publics qui la permettent. En revanche, elle les transforme. Les églises se construisent sur les temples romains et réemploient leurs colonnes. Le Chemin de l’Inca, que les chevaux espagnols ne pouvaient pas emprunter, s’est effacé, mais l’autoroute transaméricaine lui a succédé. Le trait de côte disparaît mangé par l’océan au Cap Ferret, mais les aménagements portuaires sont continûment modifiés pour lui résister.

Dernière sonde : penser des services publics dans la perspective de la catastrophe

Sur la base de ces définitions, il découle que les services publics existent sans progrès et sans croissance, et même sans démocratie. Ils peuvent survivre aux uns, et à l’autre. On peut faire l’hypothèse que « nos » services publics, imaginés dans et pour un ordre démocratique, sont consubstantiels au maintien de cet ordre démocratique. Si la catastrophe nous conduit à abandonner nos services publics, notre démocratie en pâtira :

• L’Empire galactique issu de la République de Star Wars n’abandonne pas la notion de service public – il lui faut une armée puissante pour lutter contre les Séparatistes. Mais ce service public de sécurité est fort différent dans ses objectifs et ses moyens de celui des enquêtes discrètes des Jedis s’appliquant à exercer une violence minimale.

• L’école républicaine, comme le disait Jean Zay, a pour vocation de former « des citoyens difficiles à gouverner ». Si elle perd cet objectif (pour lui préférer, et cela peut se concevoir, l’apprentissage de métiers, ou la participation efficace à l’ordre social en place), notre démocratie peut-elle y survivre ?

Dès lors, il devient logique de se demander comment faire en sorte  que nos services publics puissent servir de dispositifs passeurs, entre l’avant et l’après de la catastrophe, des valeurs et des normes qui ont présidé à leur instauration. Comment les rendre ainsi partiellement résilients à la catastrophe ? Comment éviter que cette dernière ne soit utilisée par ceux qui veulent détruire les normes sociales que nos services publics incarnent ?

Et c’est là que la catastrophe peut changer le regard sur les services publics. Hors période catastrophique, ils sont essentiellement une commodité peu onéreuse (même si on aime à dénoncer leur coût)   pendant la catastrophe, ils se révèlent un investissement collectif irremplaçable (et insuffisamment calibré). Et la catastrophe pose ainsi une question cruellement politique : sommes-nous collectivement toujours à la hauteur des idéaux que nos services publics incarnent ? A l’instar du choléra du Hussard sur le toit qui est « un réacteur chimique qui met à nu les tempéraments les plus vils ou les plus nobles »³⁸ , elle révèle les équilibres politiques tacites derrières les décisions d’engagement, ou non, des moyens publics face à une crise.

Pourquoi fallait-il absolument sauver les emplois d’Alstom, mais pas ceux d’Ascoval ? Pourquoi était-il inacceptable de fermer Whirpool Amiens mais pas les magasins de Vivarte partout en France ? Que veut-on apporter à tous de manière égale, continue, collectivement financée, etc. ? Le veut-on vraiment ?

La (perspective de la) catastrophe exige ainsi des services publics une nouvelle caractéristique, que j’appelle la réflexivité : quels idéaux reflètent-ils réellement (pas dans le discours, mais au révélateur de la perspective de la catastrophe) ? A quelle condition sont-ils concrètement produits aujourd’hui et ces conditions sont-elles compatibles avec ces idéaux ? Notre société porte-t-elle déjà en elle les germes du monde post-apocalyptique de Mad Max³⁹ , de la théocratie de l’épice de Paul Atreides-Muad’dib dans Dune⁴⁰ , du fascisme écolo de La Servante écarlate ⁴¹ ou de la vie précaire mais finalement heureuse des habitants de La Vallée du vent de Miyazaki⁴²  ?

Au final, la catastrophe est ambivalente pour les services publics, et la part d’indétermination est plus grande qu’on ne le croit peut-être… Le vieil adage assurantiel dit que « la catastrophe est sa propre solution ». Cela peut s’interpréter de manière fataliste, à la manière de Mme Buonaparte mère, dont la devise était : « tout s’arrange toujours. Même mal. » Mais on peut aussi l’entendre de manière plus volontariste : « là où est le danger, croît aussi ce qui sauve. »⁴³  (Friedrich Hölderlin).

Codicille de mars 2020

Ce texte a été écrit bien avant la pandémie de COVID-19. Même si une catastrophe de santé publique fait bien partie des scénarios qu’assureurs, risk managers et autres gens très sérieux ont en tête depuis longtemps⁴⁴ , c’est une « catastrophe lente » (changement climatique, typiquement) que j’avais alors en tête, davantage qu’une crise intense. Pour autant, crises ponctuelles et catastrophes dans la durée sont évidemment liées. Les crises se déclenchent quand on passe un seuil, ou qu’on tire un mauvais numéro, après une dégradation continue. Notre-Dame-de-Paris, qui n’avait pas brûlé en 800 ans, est partie en fumée quelques années après qu’on ait réduit les effectifs de surveillance au point que les rondes étaient devenues rares   cela n’a évidemment pas déclenché le feu, mais aurait fait perdre de précieuses minutes dans l’appel au secours… La catastrophe lente, c’est aussi celle qui fait progressivement oublier les seuils et l’importance de ne pas les dépasser. Le dimensionnement des services publics est progressivement rogné : le service des carrières de la Ville de Paris abandonne les galeries inondées et ne cherche plus à lutter contre la progression de l’eau   le nombre de lits en réanimation hospitalière diminue au gré des ajustements budgétaires. Alors survient un aléa plus fort que d’habitude (une crue centennale, un virus agressif…), et les services publics mal dimensionnés implosent : c’est la catastrophe rapide (inondation, pandémie…). Bref, la vieille plaisanterie britannique marche aussi pour les services public : « How do you get broke? Slow, then fast! » La catastrophe COVID19 agit elle aussi comme un révélateur – de nos insouciances qui ont conduit à notre impréparation   de notre indifférence pour les métiers du care pourtant en première ligne de la réponse à la crise   des sensibilités diverses des sociétés aux libertés publiques dans l’acceptation ou non d’un confinement militaire   de notre croyance dans la libre entreprise, piliers de la réponse britannique à ce jour, ou dans le rôle central de l’Etat qui guide la France ou l’Espagne…

La crise va ainsi transformer durablement nos systèmes de soins et de santé publique, et réduire le hiatus entre leur promesse et leur réalité, en espérant qu’on améliore cette dernière, plutôt que de réduire la première. Il faut espérer que la catastrophe en cours ouvre aussi une voie vers la réorientation de nos activités (la « croissance ») et nos efforts (le « progrès technique ») vers des modes de vies plus respectueux des seuils au-delà desquels règne la précarité – qu’il s’agisse de santé publique, de biodiversité ou de climat.